Chapitre 6 : La responsabilité disciplinaire

Le régime disciplinaire des fonctionnaires est fixé par les articles 66 et 67 de la loi du 11 janvier 1984, les articles 89, 90 et 91 de la loi du 26 janvier 1984. Le régime de la suspension fait l’objet de l’article 30 de la loi du 13 juillet 1983 (titre I).

Les enseignants du second degré agrégés, certifiés, chargés d’enseignement, adjoints d’enseignement et les instituteurs sont soumis à un régime disciplinaire différent des autres fonctionnaires qui résultent de décrets du 4 juillet 1972 et qui prévoit par exemple des sanctions qu’on ne trouve pas dans les autres fonctions publiques : exclusion temporaire de fonction qui peut aller jusqu’à 5 ans, peine d’interdiction d’enseigner pour une certaine durée allant jusqu’à 5 ans ou une interdiction absolue d’enseigner.

Pour les enseignants du supérieur, le régime disciplinaire est également particulier. De même pour les magistrats (CSM) et les juges administratifs.

La faute disciplinaire

Le statut général ne définit pas la faute disciplinaire. L’article 29 du titre I prévoit seulement qu’elle a un rapport direct ou indirect avec l’exercice des fonctions.

La faute disciplinaire est tout manquement aux obligations du fonctionnaire qui lui sont imposées en vue d’assurer la bonne marche du service. La bonne marche du service peut être compromise non seulement par la violation de ces règles de fonctionnement entendues au sens le plus large mais encore par tout acte, commis dans le service ou en dehors du service, de nature à porter atteinte à la considération dont le fonctionnaire doit bénéficier auprès des administrés et par conséquent de ternir l’image du service public auquel il collabore.

CE 22/12/1965 Sieur V. : compte tenu de la qualité d’instituteur de l’intéressé, l’intempérance (alcolisme) qui lui était reprochée était de nature à justifier légalement une sanction disciplinaire à son égard alors même qu’il se serait produit en dehors des locaux où l’intéressé exerçait ses fonctions et que ces faits n’auraient eu aucune influence sur l’accomplissement des fonctions.

CE 9/12/1970 Sieur Beauville : les faits de proxénétisme retenus à l’encontre d’un fonctionnaire et qui lui avaient valu une condamnation pénale étaient incompatibles avec l’exercice d’une fonction publique et comme tels, de nature à justifier une sanction disciplinaire, bien qu’étrangers au service.

Le CE reconnaît aussi que l’autorité ayant pouvoir disciplinaire peut apprécier si des faits commis antérieurement à l’entrée dans la fonction publique et qui n’étaient pas connus à la date de cette entrée sont compatibles ou non avec la présence de l’intéressé dans le service et, si l’incompatibilité est constatée, prononcer l’éviction après observation des garanties de procédure (CE Eyraud et CE Chabran).

L’arrêt Sieur Beauville illustre le fait qu’une infraction de droit commun peut constituer une faute disciplinaire. Le CE a jugé que le seul fait d’avoir encouru une condamnation pénale définitive peut donner lieu à une sanction disciplinaire : CE 10/01/1969 Thenier. En effet, une condamnation pénale est de nature à remettre en cause l’appréciation de l’aptitude morale à exercer une fonction publique.

Attention, le droit disciplinaire dans la fonction publique ignore le principe Nullum crimen sine lege. L’autorité ayant pouvoir disciplinaire dispose donc d’un large pouvoir d’appréciation des faits susceptibles de constituer une faute disciplinaire. Elle se réfère, elle, aux règles de fonctionnement du service. Ce pouvoir disciplinaire s’exerce sous le contrôle du juge administratif qui vérifie non seulement l’exactitude matérielle des faits invoqués mais encore leur qualification juridique (CE Ben Abdallah : motifs de fait insuffisamment précis).

Le CE 21/07/1995 M. Capel (révocation d’un sous-brigadier de police) a jugé que « les stipulations de l’article 6-2 de la CEDH prévoyant que toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie n’ont ni pour objet ni pour effet d’interdire à l’autorité investie du pouvoir disciplinaire de sanctionner les faits reprochés à un agent public dès lors que ces faits sont établis. »

CC 17/01/1989 CSA → appliquée en dehors du droit pénal, l’exigence d’une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, par référence aux obligations auxquelles le titulaire d’une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements.

Faute disciplinaire : manquement aux obligations professionnelles qui se subdivise en deux séries de manquements : manquements dans l’exercice des fonctions et manquements en dehors de l’exercice des fonctions.

Manifestations dans l’exercice des fonctions.

Constitue un manquement aux obligations professionnelles constitutif d’une faute disciplinaire le fait :

• De ne pas respecter les obligations de service, notamment l’obligation d’être présent au service, l’obligation d’assurer personnellement ses fonctions : arrêt Fresnais.

• De ne pas rejoindre le poste d’affectation : CE 2/12/1959 Demoiselle Sinay.

• De ne pas respecter les instructions données par le supérieur hiérarchique.

• De ne pas faire preuve d’assiduité et de ponctualité.

• De ne pas faire preuve de diligence dans l’exécution des tâches à accomplir ; en l’espèce, retards excessifs et répétés dans la rédaction des jugements et dans leur prononcé (CE 17/01/1996 Mme D).

• De ne pas obéir aux ordres des supérieurs hiérarchiques : arrêt Fresne. Même si le fonctionnaire agit dans l’exercice de responsabilités syndicales (arrêt Perreur). CE 29/06/1990 Savigny.

• De faire preuve d’incorrection à l’égard des supérieurs hiérarchiques. CE 6/07/1984 Fernandez.

• De ne pas respecter l’obligation de discrétion professionnelle. Arrêt Dlle Faucheux.

• De ne pas respecter l’obligation de réserve. Arrêts Guille, Jannès, Perache (18/01/1991 : le fonctionnaire avait publié des propos mettant gravement en cause le fonctionnement de son service).

• De ne pas avoir une tenue vestimentaire ou même une apparence physique correcte ; TA Amiens 3/06/1986 Seckel

• De ne pas respecter le principe du non cumul des emplois (interdiction d’exercer une activité privée lucrative) ; CE 8/10/1990 Ville de Toulouse contre Mirguet.

• Fait pour un instituteur de s’être rendu coupable dans l’exercice de ses fonctions de gestes indécents sur les fillettes de sa classe ; CE 9/06/1978 Sieur Lepont.

• TA 26/01/1999 Mme C contre ville de Châlons en Champagne : fait pour un agent qui accompagnait des enfants de ne pas procéder à leur recensement lors d’une sortie et d’oublier l’un d’entre eux dans le bus.

• Faute justifiant la révocation : brigadier de police qui intervient en faveur de certaines personnes en contrepartie de sommes d’argent, de services ou de cadeaux (TA Paris 6/12/2001).

Manquements en dehors de l’exercice des fonctions.

Le juge évoque le fait de nature à jeter la déconsidération sur le corps auquel appartient l’intéressé.

Constitue une faute susceptible de sanction disciplinaire en tant qu’il est de nature à jeter la déconsidération sur le corps auquel appartient l’intéressé le fait :

• Le fait pour un magistrat d’avoir un comportement regrettable dans la vie privée : CE 12/07/1969 L’étang.

• Le fait pour un fonctionnaire de police d’avoir cohabité avec une personne se livrant à la prostitution (CE 14/05/1986 Ministre de l’intérieur contre B).

• CAA Bordeaux 11/01/1996 : fait d’avoir, au cours d’un repas de mariage, porté des coups à son épouse et un invité et d’avoir proféré des menaces de mort.

• Fait pour un professeur d’avoir eu avec une élève des relations ayant porté atteinte à l’honneur de l’université et compromis la dignité de la fonction professorale : CE 20/06/1958 M. Louis.

• Fait pour un officier de police adjoint d’avoir été condamné pour conduite en état d’ivresse et eu précédemment des manifestations d’éthylisme ; CE 11/05/1979 Dupouy.

La sanction disciplinaire

Les sanctions disciplinaires sont réparties en 4 groupes (fonction publique de l’Etat, art. 66 titre II) :

• Avertissement, blâme.

• Radiation du tableau d’avancement, abaissement d’échelon, exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de 15 jours (différences avec les autres fonctions publiques), déplacement d’office. Rétrogradation, exclusion temporaire de fonctions pour une durée de 3 mois à 2 ans. Avant la loi du 26 juillet 1991, la durée était de 6 mois à 2 ans.

• Mise à la retraite d’office, révocation (idem pour les 3 fonctions publiques).

L’avertissement n’est pas inscrit au dossier du fonctionnaire. Dans la FPT, fait partie du 1^er groupe une exclusion temporaire des fonctions pour une durée maximale de 3 jours.

La radiation du tableau d’avancement peut être prononcée comme sanction principale ou complémentaire d’une des sanctions appartenant au 2^ème ou au 3^ème groupe. Dans la FPT, l’exclusion temporaire de fonctions peut être modulée de 4 à 15 jours. Le déplacement d’office n’est valable que pour la FPE.

L’exclusion temporaire de fonctions peut être assortie d’un sursis total ou partiel. C’est la même en ce qui concerne la FPE et la FPH, mais elle est différente pour la FPT : elle peut aller de 16 jours à 6 mois.

Nulla poena sine lege 

Ce principe s’applique au droit disciplinaire de la fonction publique. Il ne peut y avoir de sanction disciplinaire sans texte. C’est une principe de valeur constitutionnel (CC 17/01/1989 CSA).

L’application par le CE précède cette décision du CC : CE 11/03/1932 Hirigoyen confirmé le 30/03/1962 par l’arrêt Bertaux. Une mesure disciplinaire prise à l’encontre d’un fonctionnaire sans être au nombre des sanctions prévues par son statut est illégale. Ainsi en est-il de la révocation avec suspension des droits à pension infligée en 1989 à une fonctionnaire alors que cette sanction ne figure plus dans l’échelle des sanctions applicables aux fonctionnaires depuis l’entrée en vigueur du statut général de 1983-1984 (CE 18/09/1990 Mme Durand). Est illégale la suppression d’une indemnité comme sanction disciplinaire au préjudice de l’agent communal.

Ne sont pas des sanctions disciplinaires : de sévères observations, de très sévères admonestations, une décision mettant fin à un détachement dans l’intérêt du service, une mutation dans l’intérêt du service, une retenue sur traitement pour service non fait ne comportant pas une appréciation du comportement de l’intéressé (CC 20/07/1977 Communauté urbaine de Bordeaux).

L’abaissement de la notation n’est pas une sanction disciplinaire même s’il a des conséquences sur la situation du fonctionnaire intéressé.

Certaines mesures qui ne figurent pas au nombre des sanctions statutaires mais présentant effectivement le caractère d’une sanction dans la mesure où elles portent atteinte à la situation professionnelle de l’intéressé sur la base d’un grief articulé contre lui sont qualifiées par le juge de « sanctions disciplinaires déguisées ». Elles sont irrégulières dans la mesure où elles ont été prises sans respect des garanties disciplinaires. CE 5/04/1996 Lecourt.

Ainsi en est-il d’une décision ayant pour effet de réduire sensiblement les responsabilités de l’agent (CE Bideau) et d’une mutation décidée « non dans l’intérêt du service mais en raison du comportement jugé répréhensible de l’intéressé » (CE 4/02/1994 Ferrand).

Non bis in idem

Cette règle s’applique au droit disciplinaire des fonctions publiques. La règle selon laquelle il ne peut y avoir plusieurs sanctions pour les mêmes faits est un PGD qui s’applique dans le droit disciplinaire (CE 23/04/1958 Commune de Petit-Quevilly). Ne constitue pas une violation de cette règle le fait de donner d’office une nouvelle acceptation dans l’intérêt du service à un fonctionnaire frappé d’une sanction disciplinaire.

La règle non bis in idem n’interdit pas que deux sanctions soient prises pour les mêmes raisons si l’agent persiste dans son refus d’obtempérer. Le juge estime en effet qu’il s’agit de faits nouveaux (CE 27/05/1998 . Clément).

Corrélativement à l’application de la règle non bis in idem, plusieurs fautes peuvent donner lieu à plusieurs peines.

L’autorité compétente pour infliger des sanctions disciplinaires est l’autorité investie du pouvoir de nomination. La délégation du pouvoir de nomination entraîne donc en principe la délégation du pouvoir disciplinaire. Néanmoins, les deux pouvoirs peuvent être dissociés.

Le principe de proportionnalité.

Longtemps, l’autorité ayant pouvoir disciplinaire a disposé d’une totale liberté pour choisir la sanction applicable. Le juge administratif se refusait en effet à contrôler ce pouvoir et à apprécier si la sanction était appropriée à la nature et à la gravité des faits reprochés à l’agent.

Il n’en est plus ainsi désormais. Depuis CE 9/06/1978 Sieur Lepont, le CE a posé le principe du contrôle par le juge de l’excès de pouvoir de l’adaptation des sanctions aux fautes dans le cadre de l’erreur manifeste d’appréciation.

Application positive de ce principe d’adaptation ou de proportionnalité : CE 26/07/1978 Sieur Vinolay. Annulation d’une sanction qu’il a jugé excessive entre les faits et la sanction. Révocation prononcée à l’encontre d’une directeur de chambre d’agriculture qui avait fait preuve dans la gestion d’une société dont il assurait accessoirement la gérance d’un « défaut de diligence et d’un manque de rigueur ».

La jurisprudence du CE est quelque peu contradictoire. CE 25/05/1990 Kiener et CE 27/09/1991 Félix. Le CE aboutit à une solution totalement inversée, qu’il s’agisse du sieur Félix ou du sieur Kiener.

Féix est gardien de la paix, révoqué pour avoir été reconnu coupable de vol d’une veste d’une valeur de 353,10 F dans un supermarché alors même que le passé professionnel de l’intéressé était irréprochable, que Félix était en civil lorsqu’il a commis le vol et que la condamnation prononcé par le Tribunal correctionnel n’avait eu qu’un faible retentissement.

Un an avant, au contraire, a été considérée comme entachée d’erreur manifeste d’appréciation par excès de sévérité la radiation des cadres par mesure disciplinaire d’un gendarme coupable d’avoir volé dans un supermarché divers objets d’une valeur totale de 143,60 F. Etant observé qu’aucune plainte n’a été déposée ni aucune poursuite pénale engagée, que l’intéressé était en civil en dehors de sa circonscription d’affectation et que sa manière de servir n’avait jamais fait l’objet de critiques. Elément de différence : absence d’action pénale.

La frontière peut être floue entre la sanction proportionnée et celle qui est disproportionnée.

Sanctions appropriées : Félix, Sieur Cheval (CE 26/07/1978) → révocation d’un officier de police adjoint coupable d’avoir exploité un débit de boisson à Paris où il se trouvait de façon permanente à la faveur d’un congé de maladie de longue durée et d’avoir assuré la direction de ce fonds de commerce. CE 25/11/1994 Picault → Révocation d’un sous-brigadier de police qui avait volé des truites dans une pisciculture.

Proportionnalité non respectée par excès de sévérité dans la sanction : Kiener, Sieur Vinolay, CE 21/07/1995 Ministre de l’intérieur contre Mangot → révocation d’un sous-brigadier de police qui avait dérobé une vingtaine de parpaings ; les faits avaient été commis en dehors du service sans recours aux moyens du service, les matériaux dérobés étaient de faible valeur, aucune faute n’avait été reprochée antérieurement à l’intéressé.

Proportionnalité non respectée par excès de bienveillance : abaissement de deux échelons proposé par une commission de recours de la FPH à la place d’une révocation à l’encontre d’un conducteur automobile d’un centre hospitalier qui avait apostrophé violemment le directeur du centre hospitalier et donné des coups à son supérieur hiérarchique, lui infligeant des blessures (CE 7/03/1986 Centre hospitalier de Toulon). Idem pour l’avis tendant à substituer une peine d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de 6 mois à une révocation proposée par le conseil de discipline de 1^ère instance à l’encontre d’un gestionnaire de foyer pour personnes âgées coupable d’avoir prélevé frauduleusement des denrées alimentaires.

La sanction et le congé maladie

Affaire sieur Cheval. Le fonctionnaire qui se trouve en congé maladie de longue durée demeure dans une position d’activité et reste donc soumis au régime disciplinaire de droit commun. Le fait de se trouver en congé de maladie de longue durée au moment où une action disciplinaire est engagée ne soustrait pas le fonctionnaire intéressé à ses obligations et ne s’oppose pas à la poursuite de la procédure dont il a été l’objet.

Les conséquences des sanctions disciplinaires.

L’avertissement et le blâme ont un effet purement moral.

La radiation du tableau d’avancement a pour conséquence d’empêcher le fonctionnaire qui en fait l’objet d’obtenir l’avancement qu’il pouvait espérer pendant l’année de validité du tableau puisqu’elle ne s’oppose pas à l’instruction de l’intéressé sur les tableaux suivants.

L’abaissement d’échelon a pour conséquence de réduire immédiatement la rémunération du fonctionnaire jusqu’à ce que celui-ci retrouve son ancien échelon par le jeu de l’ancienneté.

Le déplacement d’office conduit à donner au fonctionnaire une nouvelle affectation. Cette mesure ne doit pas être confondue avec la mutation dans l’intérêt du service qui peut être prononcée pour des motifs non disciplinaires.

La rétrogradation consiste à nommer le fonctionnaire dans le grade immédiatement inférieur à celui dont il est titulaire. L’application de cette sanction suppose qu’il existe un tel grade. En effet, la rétrogradation ne peut pas entraîner l’éviction du corps auquel appartient le fonctionnaire.

La mise à la retraite d’office et la révocation entraînent l’une et l’autre la radiation des cadres et la perte de la qualité fonctionnelle. La mise à la retraite d’office ne peut être prononcée que si le fonctionnaire a acquis des droits à pension, c’est-à-dire s’il compte au moins 15 années de service valables pour la retraite.

L’indépendance des sanctions disciplinaires et pénales

L’action disciplinaire est indépendante de l’action pénale éventuellement engagée sur la base des mêmes faits. La suspension de la procédure disciplinaire jusqu’à l’intervention de la décision du tribunal répressif est une simple faculté tant pour le conseil de discipline que pour l’autorité ayant pouvoir disciplinaire. Elle ne constitue donc jamais une obligation. CE 27/05/1956 Kowalewski.

Cependant, une condamnation pénale pouvant constituer par elle-même une faute disciplinaire, l’autorité compétente peut fonder une sanction disciplinaire sur une condamnation pénale. La condamnation pénale doit être définitive, dans ce cas.

A l’inverse, un inculpé qui a été acquitté par la juridiction pénale peut très bien être néanmoins frappé d’une sanction disciplinaire (CE 11/05/1956 Chomat).

La procédure disciplinaire

La procédure disciplinaire est tout entière dominée par le PGD du respect des droits de la défense : CE 26/10/1945 Aramu → « Une sanction ne peut être prononcée légalement sans que l’intéressé ait été mis en mesure de présenter utilement sa défense. Il doit par suite au préalable avoir connaissance, sinon du texte même du rapport établi ou de la plainte déposée contre lui, du moins de l’essentiel des griefs qui y sont contenus, de manière à être en état de formuler à ce sujet toutes observations qu’il juge nécessaires. » Art. 19 titre I.

Dans la fonction publique, le respect des droits de la défense est assuré par la possibilité offerte aux fonctionnaires menacés de sanctions de prendre connaissance de leur dossier et par l’obligation faite à l’autorité ayant pouvoir disciplinaire de consulter la CAP siégeant en conseil de discipline, sauf pour prononcer le blâme ou l’avertissement.

D’où 2 phases : communication du dossier (art. 18 titre I) puis consultation du conseil de discipline (CAP réunie en la circonstance).

La suspension de fonctions

Art. 30 titre I → « en cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu’il s’agisse d’un manquement à ses obligations professionnelles ou d’une infraction de droit commun, l’auteur de cette faute peut être immédiatement suspendu par l’autorité ayant pouvoir disciplinaire ».

Au ministère des finances (services du Trésor), ils emploient une expression à l’encontre des comptables publics qui volent dans la caisse : il faut leur fermer les mains. La suspension est donc une mesure conservatoire. Il s’agit d’une mesure conservatoire et donc provisoire qui a pour objet d’écarter un fonctionnaire du service en attendant qu’une décision soit prise à son égard sur le plan disciplinaire ou pénal.

La suspension ne présente pas en elle-même un caractère disciplinaire. Elle ne donne donc pas lieu à l’application du principe du respect des droits de la défense. Elle n’a pas à être motivée. La justification de la suspension du fonctionnaire se trouve essentiellement dans la préservation du service public et elle doit impérativement intervenir avant la réunion du conseil de discipline.

Le caractère de la suspension : existence d’une faute grave. La suspension n’est justifiée qu’en cas de faute grave du fonctionnaire. Cette faute grave peut être commise dans l’exercice des fonctions ou en dehors de la fonction. Dans ce cas, l’atteinte à la réputation de l’administration justifie la suspension. Elle peut même être décidée en cas de présomption sérieuse de manquement à des obligations professionnelles. Pour être sérieuse, la présomption ne peut pas reposer sur un seul indice mais doit reposer sur un faisceau d’indices.

Le fonctionnaire suspendu est en droit d’attendre que sa situation soit tout de même réglée dans un certain délai. Ce délai est de 4 mois. A défaut, il doit être obligatoirement réintégré. Mais cette réintégration du fonctionnaire à l’expiration du délai de 4 mois peut être écartée d’une part lorsque sa situation a été entre temps réglée ou d’autre part s’il est l’objet de poursuites pénales au moment où le délai de 4 mois expire. Cette prolongation de la suspension au-delà de 4 mois en raison de poursuites pénales pose de délicats problèmes juridiques.

CE ass. 13/07/1996 Fédération de l’éducation nationale : la suspension est une mesure conservatoire prise dans l’intérêt du service et destinée à écarter temporairement un fonctionnaire du service en attendant qu’il soit statué disciplinairement ou pénalement sur sa situation.

CE 7/11/1986 Edwige : la suspension n’a pas de caractère disciplinaire ; elle n’exige pas que l’intéressé soit mis à même de présenter au préalable sa défense et elle n’est pas une décision qui doit être motivée, par application de l’art. 1^er de la loi du 11/07/1979

Les garanties

Art. 30 titre I : délai maximum de 4 mois. Au terme de ce délai, si la procédure pénale éventuellement engagée n’est pas achevée, l’administration peut prendre un nouvel arrêté de suspension. Par exemple, lorsqu’un agent est suspendu de ses fonctions pour des fautes commises en dehors du service et qu’il est condamné à une peine de prison avec sursis pour ses fautes, s’il a été fait appel par le fonctionnaire de cette condamnation, la mesure de suspension peut être prolongée. Si le juge prononce un non lieu pour les faits ayant donné naissance à la suspension, celle-ci doit être obligatoirement levée.

Le fonctionnaire suspendu n’est pas sanctionné. Il conserve son traitement et les rémunérations annexes (indemnités de résidence, supplément familial…).

Suspension du fonctionnaire faisant l’objet de poursuites pénales.

• Lorsque l’agent fait l’objet de poursuites pénales sans être emprisonné.

L’administration est libre d’apprécier si une mesure de suspension s’impose ou non. Si, à l’expiration de ce délai, aucune décision n’a été prise par l’autorité ayant pouvoir disciplinaire, l’intéressé, sauf s’il est l’objet de poursuites pénales, est rétabli dans ses fonctions.

La difficulté tient à la notion même de poursuite pénale. CE 19/11/1993 Védrenne : seule la mise en mouvement de l’action publique vaut poursuite pénale au sens de l’article 30. L’action publique doit avoir été mise en mouvement contre le fonctionnaire par le fait soit d’une citation soit d’un réquisitoire à fin d’informer, soit du fait de la victime, sur dépôt de plainte avec constitution de partie civile.

Sont exclus du champ des poursuites pénales les simples actes de constatation d’une infraction (ex : dépôt d’une plainte simple). Si le supérieur hiérarchique d’un agent coupable d’une faute ne fait que déposer une plainte simple, le juge considèrera que ce simple dépôt d’une plainte ne vaut pas engagement de l’action publique. Dès lors, la durée de la suspension de l’agent ne peut pas être prolongée.

• Lorsque l’agent est emprisonné à titre provisoire.

Le fonctionnaire provisoirement incarcéré est dans la position d’activité. La jurisprudence CE 13/11/1981 Commune d’Houilles permet à l’administration de choisir entre 3 possibilités :

• Elle peut interrompre le traitement du fonctionnaire (interruption de service fait). C’est une faculté à l’égard des fonctionnaires titulaires, une obligation à l’égard des agents non titulaires.

• Elle peut suspendre le fonctionnaire ; ça aura une conséquence très positive : s’il est suspendu, le fonctionnaire incarcéré continuera à percevoir son traitement.

• Elle permet à l’agent incarcéré provisoirement de conserver son traitement, lorsqu’il se trouve en congé maladie (art. 34 titre II). L’incarcération n’étant pas un motif d’interruption du congé maladie, l’agent conserve son droit au traitement dans les conditions prévues pour ce type de congé.

Les conséquences de la suspension

Aussi bien dans le statut général que dans la jurisprudence, on constate que la situation du fonctionnaire suspendu est pratiquement équivalente à la situation du fonctionnaire en activité. Si cette situation est différente, ce ne peut être qu’en vertu d’éléments liés au particularisme de la fonction occupée. C’est une exception à la règle du service fait. La suspension n’empêche pas le fonctionnaire de recevoir son traitement, ses avantages familiaux, son indemnité de résidence, son supplément familial de traitement.

Cas de prolongation de la suspension : lorsqu’un nouvel arrêté de suspension est pris et que la procédure pénale n’est pas achevée au terme des 4 mois, l’autorité de suspension pourra décider que le fonctionnaire subira une retenue mais qui ne pourra être supérieure à la moitié de la rémunération initiale.

Quid si, au terme de la procédure disciplinaire, l’agent ne fait pas l’objet de sanction ou si la sanction n’est qu’un avertissement, un blâme ou la seule radiation du tableau d’avancement ?

La retenue sera remboursée au fonctionnaire. C’est un PGD applicable aux agents non titulaires ; CE ass. 29/04/1994 Colombani.

Le fonctionnaire demeure soumis à son régime statutaire. Ex : il conserve certains droits attachés à son régime statutaire tels que les droits à congé.

La suspension n’ouvre pas une vacance d’emploi. L’administration ne peut attribuer l’emploi du fonctionnaire suspendu à un fonctionnaire titulaire : CE 8/04/1994 Gabolde.

En revanche, les avantages liés à la fonction elle-même disparaissent. Ex : la suspension prive le fonctionnaire du droit d’occuper un logement de fonction (si ce logement relève du domaine public). Certains fonctionnaire ont le droit d’occuper par nécessité absolue de service un logement de fonction. Dans ce cas, le juge précise que c’est la fonction qui est logée et non pas le fonctionnaire. Le fonctionnaire suspendu doit évacuer le logement ou payer une redevance.

Pour les logements de fonction qui ne relèvent pas du domaine public (ex : mise à disposition gratuite d’un logement), l’avantage doit être supprimé puisque la gratuité du logement n’est pas au nombre des éléments de rémunération qui doivent être maintenus au fonctionnaire suspendu en vertu de l’art. 30 du titre I. CAA Lyon 24/4/2001 M. Moreau.

Durée de la suspension

La suspension prend fin automatiquement au bout de 4 mois. Au terme de ces 4 mois, l’intéressé retrouve l’intégralité de ses droits. Il faut réserver l’hypothèse des poursuites pénales qui peuvent justifier une prolongation de la suspension. La suspension est indépendante du déroulement de la procédure disciplinaire. L’intéressé peut être l’objet d’une sanction passé le délai des 4 mois et au terme de la suspension, le fonctionnaire doit être réintégré mais il doit avoir une affectation conforme à son statut. Cela n’impose à l’administration aucune obligation de réaffectation dans l’emploi détenu au moment où est intervenue la suspension. Un emploi équivalent sera parfaitement légal.

Recours contre la suspension.

Le juge admet que la suspension peut être attaquée par elle-même, sans attendre l’intervention de la sanction. Si la suspension est déclarée illégale par le juge, l’administration verra engagée sa responsabilité.

Ex. de faute grave :

CE 18/02/1970 Centre hospitalier départemental contre sieurs Hoareau, Payet et Belon.

CE 24/06/1977 Dame Deleuze

CE 7/11/1986 Edwige.

CAA Lyon 27/11/2003 Ben Adballah : Mlle Ben Abdallah avait déposé des conclusions tendant à l’annulation de la mesure de suspension prononcée à son égard. La CAA, rappelant l’art. 30, se fondant sur le principe de laïcité et le principe de neutralité des services publics (obstacle à ce que les agents publics disposent dans le cadre du service public du droit de manifester leurs croyances religieuses), considère que le fait de porter en service le foulard islamique est un manquement aux obligations professionnelles et donc une faute. Pour apprécier l’importance de cette faute et dire si c’est une faute grave, « il y a lieu de tenir compte de l’ensemble des circonstances de l’espèce et entre autres de la nature et du degré de caractère ostentatoire de ce signe, de la nature des fonctions confiées à l’agent ainsi que de l’exercice par lui soit de prérogatives de puissance publique soit de fonctions de représentation ». Le port d’un foulard dont elle a expressément revendiqué le caractère religieux alors qu’elle est détentrice de prérogatives de puissance publique et le refus réitéré d’obéir à l’ordre qui lui a été donné de le retirer a dans les circonstance de l’espèce constitué une faute grave de nature à justifier légalement la mesure de suspension dont elle a fait l’objet.

La communication du dossier

Art. 65 loi 22/04/1905 : tous les fonctionnaires ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d’être l’objet d’une mesure disciplinaire ou d’un déplacement d’office, soit avant d’être retardés dans leur avancement à l’ancienneté.

Art. 18 : le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l’intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité.

Il ne peut être fait état dans le dossier d’un fonctionnaire des opinions ou activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l’intéressé.

Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi.

La communication du dossier ne concerne pas que la procédure disciplinaire ; application du principe général du respect des droits de la défense. En matière disciplinaire, cette règle a été érigée par le CE en PGD par un arrêt Mermet (5/07/2000).

Grande variété d’applications de ce principe. Le juge administratif considère que la communication du dossier doit être respectée avant toute sanction disciplinaire statutaire mais encore avant toute mesure présentant un caractère disciplinaire (ex : un refus de renouveler un détachement) et avant toutes mesures qui, sans avoir un caractère disciplinaire, n’en sont pas moins prises en considération de faits personnels à l’intéressé.

A propos d’un retrait d’emploi à la décision du gouvernement : CE 20/01/1956 Nègre. A propos de la remise à disposition d’un fonctionnaire détaché : CE 31/05/1989 Tronchet.

Certains textes réglementaires précisent qu’il appartient à l’administration d’informer le fonctionnaire de l’engagement d’une procédure disciplinaire à son encontre et de son droit de prendre connaissance de son dossier et de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix.

Question des délais. Le CE, s’il exige que l’administration informe le fonctionnaire, se montre en revanche beaucoup moins exigeant en ce qui concerne les délais qui doivent être impartis au fonctionnaire pour prendre connaissance de son dossier et préparer sa défense.

CE Peignier : le délai d’un jour, pour réduit qu’il eut été, permettait au requérant de consulter utilement son dossier. D’autre part, le délai de 4 jours dont le requérant a disposé entre le jour où il a pu consulter son dossier et le jour où la commission s’est réunie était suffisant pour lui permettre de préparer sa défense.

Si l’agent, obligatoirement prévenu sans équivoque par l’administration, ne sollicite pas la communication de son dossier, il est supposé avoir renoncé au bénéfice de la garantie et n’est pas fondé à invoquer le fait qu’il n’aurait pas eu connaissance de son dossier pour contester la légalité de la mesure prise à son encontre ; CE 5/01/1966 Cazaux.

Si la formalité a été accomplie avant la suspension, il n’est pas nécessaire de la renouveler avant la sanction finale.

Par dossier, il faut entendre en matière disciplinaire le dossier relatif à la mesure envisagée et le dossier individuel qui doit comporter toutes les pièces citées plus haut.

La position du CE sur cette question est critiquée. Il donne de ces dispositions une interprétation large. Le CE considère que ce qui est important, c’est que la sanction soit fondée sur des pièces du dossier, peu importe le reste du contenu du dossier.

CE 8/03/1968 Sieur Plénel : l’absence de 15 pièces dans le dossier communiqué à un fonctionnaire n’a pas entaché la procédure d’irrégularité, dès lors que ces pièces avaient trait à une affaire disciplinaire antérieure.

CE 8/06/1962 Frischmann : n’a pas été sanctionné le fait que figure dans le dossier d’un fonctionnaire une mention relative à ses opinions politiques dès lors que ces opinions étaient connues. Peu importe que le dossier comporte des pièces qui ne devraient pas s’y trouver à condition que la sanction décidée ne s’appuie pas sur ces pièces là.

La loi d’avril 1905 prévoit que la communication du dossier doit être personnelle et confidentielle ; cette disposition fait-elle obstacle à ce que l’administration communique le dossier au défenseur du fonctionnaire ? Non, si le fonctionnaire donne son autorisation.

Le conseil de discipline

Consultation du conseil de discipline. Les sanctions autres que l’avertissement et le blâme sont prononcées après avis du conseil de discipline (CE 27/05/1955 Dame Kowalewski). Qu’est-ce que le conseil de discipline ? C’est la CAP du corps auquel appartient le fonctionnaire poursuivi. La représentation du personnel est assurée par les représentants du grade dont l’inculpé est titulaire et les représentants du grade immédiatement supérieur. Le conseil de discipline est saisi par un rapport émanant de l’autorité ayant pouvoir disciplinaire. Ce rapport doit indiquer clairement les faits sanctionnables et les circonstances. Le conseil de discipline se réunit sur convocation de son président. Le fonctionnaire incriminé est convoqué à l’audience. Il peut être assisté d’un ou de plusieurs défenseurs de son choix et il peut citer des témoins, ce que l’administration peut faire également.

La présence de l’agent devant le conseil de discipline n’est pas indispensable ; elle n’empêche pas la régularité de la procédure car l’intéressé en cas d’empêchement a toujours la possibilité de présenter sa défense par écrit (CE 22/01/1975 Brunel).

La maladie de l’agent fait-elle obstacle au déroulement de la procédure ? Non, dès lors que l’agent a disposé d’un délai suffisant pour se faire représenter ou adresser au conseil de discipline ses observations écrites. CE 15/10/1971 : en cas de maladie mentale, il en est de même. Il suffit que le conseil de discipline soit informé de cette circonstance. Et l’administration peut proposer après le conseil de discipline une sanction sans être obligée de faire procéder à un examen médical. En revanche, la procédure doit être abandonnée s’il apparaît au moment où il a commis les fautes que le fonctionnaire était irresponsable de ses actes au sens du Code Pénal.

Il y a beaucoup de procédures. Il y a un quorum. Le conseil de discipline ne peut valablement siéger que si le quorum des ¾ des représentants habilités à siéger est atteint.

cf Frischmann

Quid si les représentants du personnel refusent de participer au vote ? si l’ensemble des représentants du personnel était présents au début de la séance, peu importe si après, certains quittent la salle et ne participent pas au vote.

Le conseil de discipline doit-il avoir la même composition le jour où il se prononce sur la sanction que le jour où il a entendu le fonctionnaire intéressé ? Oui ; CE 1954 Peyrethon.

Le fait pour le président du conseil de discipline de s’entretenir avec un témoin (qui doit être entendu en présence du fonctionnaire intéressé) entre la clôture des débats et la délibération entache la procédure d’irrégularité ; CE 5/12/1958 Dupré.

Le conseil ne tient pas de séance publique. Il émet ses avis à la majorité des membres présents.

L’avis du conseil de discipline doit être clairement motivé. Il ne lie pas l’administration. L’autorité ayant pouvoir disciplinaire peut infliger une sanction alors même que le conseil de discipline a rendu un avis considérant que l’intéressé n’était pas coupable des faits reprochés. A condition que les faits soient matériellement établis et qu’ils constituent bien en droit une faute disciplinaire.

Une sanction motivée par simple référence aux motifs retenus dans l’avis du conseil de discipline serait irrégulière. CE 1965 Demoiselle Riffault. Avant l’intervention de la loi du 11/07/1969, le CE considérait déjà que l’autorité qui prononce une sanction disciplinaire devait « préciser elle-même les décisions, les griefs qu’elle entend retenir à l’encontre du fonctionnaire de sorte que ce dernier puisse à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée connaître les motifs de la décision ».

Ne répond pas à l’exigence de motivation le grief ainsi formulé : « refus d’obéissance délibéré et persistant » (CE 1995 PAS).

CE 19/12/1990 Kromwell : la décision doit mentionner les motifs de droit et de fait sur lesquels est fondée la sanction.

CAA Ben Adbdallah : doivent être motivées les décisions qui infligent une sanction. Au terme de l’article 3 de cette loi, la motivation doit comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. L’autorité disciplinaire s’est bornée à implique Mlle Ben Abdallah « en persistant dans son attitude, malgré les demandes persistantes de l’administration, a mis gravement en cause le principe de laïcité de l’Etat et de neutralité de ses services ». Cette décision ne précisait pas les éléments de fait qui, dans l’attitude et le comportement de Mlle Ben Abdallah compromettaient la neutralité de l’Etat. L’agent ne pouvait pas savoir quels étaient les motifs de fait invoqués au soutien de la sanction prononcée. Dans cette espèce, la sanction n’énonçait pas de considérations de fait qui doivent participer à son fondement.

Les recours contre les s

 

Chapitre 4 : Les garanties du fonctionnaire

1. les droits relatifs à l’activité professionnelle

§1. Le droit à rémunération

Art. 20 titre I → éléments de la rémunération : traitement, indemnité de résidence, supplément familial de traitement, indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire que l’on appelle souvent des primes. Le montant du traitement est fixé en fonction du grade de l'agent et de l'échelon auquel il est parvenu ou de l'emploi auquel il a été nommé. Ce droit constitue donc une garantie fondamentale accordée constitutionnellement au fonctionnaire qui ne peut être resteinte que par la loi.

1. Le traitement

Le traitement

C’est l’élément principal de la rémunération, le fonctionnaire le reçoit à partir du moment où il est nommé et installé (il faut qu'il prenne son poste). L’art. 20 précise qu’il est fixé en fonction du grade de l’agent et de l’échelon auquel il est parvenu ou en fonction de l’emploi. 3^ème cas de figure : la NBI (niveau de bonification indicière). Il bénéficie de ce traitement durant toute sa carrière. Il peut dans certains cas ne pas être versé et il prend fin avec la mise à la retraite.

• Avec le 1^er mode de fixation (grade et échelon), l’évolution du traitement est linéaire, c’est-à-dire ascendante tout au long de la carrière, sauf si l’agent est frappé d’une sanction disciplinaire consistant soit en un abaissement d’échelon soit en une rétrogradation. Il peut alors perdre une partie de son traitement.

• Le second mode de fixation (emploi) ne permet pas de garantir au fonctionnaire une évolution linéaire et ascendante du traitement parce que plusieurs emplois peuvent être affectés d’indices différents selon leur nature. Mais ce second mode de fixation ne concerne en fait que les emplois à la décision du gouvernement.

• Depuis 1991 est intervenue la nouvelle bonification indiciaire (NBI), créée par une loi du 18/01/1991 qui suit un grand accord contractuel passé entre le gouvernement et les syndicats prévoyant une modification des conditions de rémunération. Ce protocole d’accord date du 9/02/1990. Il portait sur la rénovation des rémunérations. La NBI est un nouveau moyen de rémunération entre le treaitement et la prime

C’est l’art. 27 de la loi du 18/01/1991 qui définit la NBI : la NBI des fonctionnaires et des militaires est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulière dans ses fonctions, les moyens qu'il met en oeuvre ou dans l'encadrement qu'il assure et ce dans les conditions fixées par décret. La NBI n'est liée ni au corps ni au grade. Elle accorde à la rémunération des points d'indice supplémentaires en fonction de l'emploi. Ce sont la loi du 18 janvier 1991 et le décret du 26 mars 1993 qui en fixent le régime. Ce décret est celui du 26/03/1993. Selon le décret, cette NBI s’ajoute au traitement indiciaire de l’agent pour le calcul de l’indemnité de résidence, du supplément familial de traitement et des primes.

Que faut-il entendre par responsabilité et technicité ? Cette bonification est réservée à certains agents qui occupent des emplois considérés comme particulièrement difficiles compte tenu de leurs responsabilités (ex : enseignants affectés en ZEP) ou des emplois qui comportent des exigences de qualification particulière de technicité (ex : infirmières des services d’urgence). La NBI n’est donc liée qu’aux emplois qu’occupent les fonctionnaires et non pas à leur grade.

CE Wacheux 9/09/1994 → la NBI dépend uniquement de l’emploi et non de l’échelon ou du grade.

Conséquences : son bénéfice ne peut être limité à une durée maximum d’occupation d’un emploi ; tant que le fonctionnaire occupe cet emploi, il touche la NBI. Lorsque les fonctions auxquelles est attachée la NBI ne sont pas effectivement assumées, la NBI n’est pas due. Enfin, un fonctionnaire qui exerce ses fonctions par intérim n’a pas droit à la NBI. En revanche, un stagiaire peut prétendre au versement.

Conclusion : la NBI n’est pas liée au corps. Elle est donc accordée en fonction de la spécificité de l’emploi. Elle gratifie l’emploi de points d’indices supplémentaires, ce qui permet de prendre en compte la NBI (supplément de rémunération) dans le calcul de la pension de retraite alors que les indemnités et les primes ne sont pas prises en compte dans ce calcul.

Il est traditionnel et habituel d'opposer le salaire et le traitement. D'abord, le salaire est est un droit acquis qui se place dans une situation contractuelle du fait du contrat de travail. Au contraire, le fonctionnaire est placé dans une situation légale et réglementaire du fait de son statut et de ce fait il n'a aucun droit acquis au montant de son traitement. Les textes qui en fixent le montant peuvent être modifiés sans qu'il puisse s'y opposer. En cas de contestation, le fonctionnaire a peu de moyens juridiques à faire valoir pour s'opposer à une modification et le traitement étant fixé par un acte juridique de nature générale, il est le même pour tous les agents se trouvant dans la même situation et l'administration ne peut donc pas consentir une situation particulière à un agent en dérogation du texte régissant sa catégorie : CE, 1974, Galloy. Cette opposition est devenue contestable et relative mais elle reste valable. En effet, le statut est de plus en plus fixé par la voie générale (SMIC, conventions collectives). La fixation des traitements dépend de plus en plus des négociations menées par les syndicats avec les gouvernements. Par ailleurs, le traitement ressemble parfois au salaire sur le plan juridique. (inssaisissable et incessible)enfin, les deux types de rémunération ont le même objectif : permettre de vivre et c'est la contrepartie d'un travail effectuécar le traitement ne peut être versé que si le fonctionnaire a réalisé un « service fait ».

La fixation des traitements en fonction du grade et de l’échelon nécessite des échelles de traitement. Ces échelles pourraient être établies de manière indépendante pour les différents corps. Mais c’était ce qui se passait avant 1946 ; le statut de 1946 a voulu mettre en place un système global qui garantirait un traitement identique pour tous les agents recrutés au même niveau de qualification quel que soit le service auquel ils sont rattachés. Prévue par le statut de 1946, cette idée a été mise en application par un décret de 1948 dont les principes de base sont toujours en vigueur ; c’est ce qu’on appelle la grille des rémunérations.

Ensemble rigide et aux multiples inconvénients. Nous sommes dans un système de grilles de rémunération pour l’ensemble de la fonction publique. Chaque niveau hiérarchique, c’est-à-dire chaque échelon à l’intérieur d’un grade, est affecté d’un indice numérique qui lui attribue un nombre déterminé de points. Dès lors, le point d’indice correspond à une valeur monétaire qui est actualisée régulièrement soit pour tenir compte de l’inflation soit pour augmenter le pouvoir d’achat des fonctionnaires.

Le montant du traitement brut du fonctionnaire est donc calculé en multipliant la valeur du point d’indice par le nombre de points auxquels l’agent a droit d’après sa position sur l’échelle hiérarchique. Pour obtenir le traitement net du fonctionnaire, il faut donc déduire du traitement brut les retenues obligatoires pour pension de retraite, la CSG, la RDS et les contribution à l’assurance chômage des salariés.

Depuis la mise en place de cette grille, l’éventail des rémunérations, hors cas exceptionnels, s’est plutôt resserré. En 1948, l’éventail général des points d’indices allait de 100 à 800. Aujourd’hui, l’éventail comprend 820 points d’indices mais le traitement minimum pour un fonctionnaire à temps complet ne part plus de l’indice 100 mais de l’indice 253. Le rapport entre l’indice le plus bas et l’indice le plus élevé n’est plus de 1 à 8 mais de 1 à 3,24. Ce resserrement de l’éventail est purement théorique ; il n’est pas aussi marqué que ces chiffres pourraient le faire penser. De nombreux fonctionnaires de la haute fonction publique ont obtenu d’être classés hors échelle. Leur traitement peut être largement supérieur au maximum prévu par la grille indiciaire. Ils ne représentent que moins de 2% de l’ensemble de la fonction publique de l’Etat. L’indice 253 donne 1074 euros bruts ; l’indice 820 donne 3482 euros bruts.

A effectif constant, l’évolution de la masse globale des traitements de la fonction publique de l’Etat au cours d’une année dépend de trois facteurs. Ces 3 facteurs d’évolution des rémunérations sont : les GVT, les augmentations catégorielles et les augmentations générales.

Qu’est-ce que le GVT ? C’est le glissement-vieillesse-technicité. Il désigne l’incidence sur la masse des rémunérations de toutes les mesures individuelles liées au déroulement de la carrière des fonctionnaires spécialement les promotions et les départs à la retraite. Ce GVT permet de bien suivre l’évolution de la masse globale de la FPE. On distingue trois sortes de GVT : un GVT positif qui résulte des avancements au choix et à l’ancienneté, un GVT négatif qui résulte du remplacement des agents qui partent à la retraite par des agents plus jeunes et donc moins rémunérés, et un « GVT solde » qui résulte de la somme des deux précédents et dont le caractère peut être ou positif ou négatif. Ce GVT solde, qui est actuellement positif, exprime donc la pyramide des âges de la fonction publique et la politique suivie par le gouvernement en matière de recrutement ; c’est le gouvernement qui décide s’il remplace ou non les postes devenus vacants. Certains postes devenus vacants peuvent être gelés, supprimés ou redéployés. Il est prévu qu’à partir de 2010, il pourrait devenir négatif.

Les augmentations catégorielles sont accordées par le gouvernement pour certaines catégories ; mesures de revalorisation prises en faveur de certaines catégories ou de certains emplois.

Les augmentations générales sont celles qui sont négociées chaque année par le ministre de la fonction publique avec les syndicats représentatifs et qui correspondent à une certaine politique contractuelle. Ces augmentations générales prennent généralement la forme d’une augmentation de la valeur du point d’indice. Jusque dans les années 1983, le point d’indice suivait le taux d’inflation. Ce n’est plus le cas depuis 1983. C’est pourquoi les syndicats de fonctionnaires ont fait remarquer qu’il y avait beaucoup de pouvoir d’achat à récupérer.

La règle du service fait :

Elle est prévue à l'article 20 du Titre I : « le fonctionnaire peut percevoir ce traitement que s'il y a eu service fait ». cette règle est une règle de comptabilité publique mais aussi du régime des dettes et obligations des collectivités publiques (art 22 du Titre I pour les fonctionnaires). L'absence de service fait fait perdre le droit au traitement mais aussi le droit aux indemnités, primes auxquelles le fonctionnaire pourrait prétendre. Il y a absence de service fait quand le fonctionnaire même présent sur les lieux de service n'exerce aucune activité (CE, 1980, Dame Jannot). De même, en principe, un fonctionnaire détenu n'a pas droit au traitement mais cette règle connaît une exception dans le cas où le fonctionnaire est en détention provisoire et n'a pas été suspendu : CE, 1981, Commune de Houilles.

L'insuffisance du service fait pose un double problème :

• avant la loi du 22 juillet 1977, la jurisprudence avait admis qu'il y avait service fait même si le fonctionnaire n'éxecute qu'une partie de ses obligations : refus d'un enseignant de communiquer ses notes aux dates prévues (CE, 1981, Pénin) ou refus d'un agent d'accueillir le public, de répondre au téléphone ou d'expédier du courrier (CE, 1980, Defontenay).

• La loi du 22 juillet 1977 (décidion de conformité du Conseil Constitutionnel)selon laquelle il n'y a pas de service fait quand le fonctionnaire, tout en effectuant la totalité de ses heures de service, n'éxecute pas tout ou partie des obligations de service qui s'attachent à sa fonction. (pour le Conseil Constitutionnel, le non respect des obligations de service est assimilable à un non accomplissement des obligations). Il y a service fait suffisamment manifeste pour pouvoir être constaté matériellement sans qu'il soit besoin de porter une appréciation sur le comportement de l'agent : enseignant qui assure les cours sur la pelouse du lycée (CE, 1986, Ministre de l'Education Nationale contre Madame Monchaud), l'enseignant refusant de participer à une journée de formation qui fait partie intégrante de leur service (CE, 1983, Braud, loi de 1977 abrogée par la loi de 1982 mais qui sera rétablie par la loi de 1987).

• que se passe-t-il quand l'absence de service fait dure moins d'une journée ? Dans ce cas, il n'y a pas lieu à retenue sur traitement pour le Conseil d'Etat. Mais depuis la loi de finances de 1961 (abrogée en 1982 mais rétablie en 1987), on applique la règle du trentième indivisible selon laquelle la retenue de traitement est un trentième de la rémunération mensuelle quelque soit la durée de l'absence de service fait. En cas d'excès de service fait, il peut y avoir des poursuites et sanctions disciplinaires mais pas de retenue sur traitement.

Le remboursement du trop perçu :

Si le traitement est versé mais qu'il y a eu absence ou insuffisance de service fait, l'administration peut ordonner son remboursement :

• en cas de retenue faite sur traitement par l'administration (pas de caractère disciplinaire). Ceci n'est qu'une mesure comptable (CE, 1992, Office national des forêts) avec une prescription de 30 ans.

• Si le service est fait, le fonctionnaire dispose d'un droit de créance contre l'Etat et le montant du traitement ne peut plus en principe être modifié. Le fonctionnaire peut donc en demander le paiement devant le juge administratif. Il peut également exercer un REP contre la décision de refus de lui verser le traitement ou l'indemnité d'une prime à laquelle il a droit. Il peut engager la responsabilité de l'admùinistration

  le retard des paiements du traitement peuvent entrainer la responsabilité de l'administration (traitement et intérêts légaux).

Les limites à la règle du service fait :

elle ne s'applique pas aux congés annuels du fonctionnaires. Elle est écartée en cas de force majeure (pas de force majeure quand guerre d'Algérie mais force majeure quand le service a dû être interrompu du fait de la grève d'un autre service). La règle du service fait emporte le non paiement des journées de grève.

Les indemnités

L’indemnité de résidence est un complément de traitement (remonte à un décret de 1919) destiné à tenir compte des différences constatées dans le coût de la vie selon la zone géographique où le fonctionnaire est affecté. Son montant correspond à un certain pourcentage du traitement principal qui varie aujourd’hui de 0 à 3% selon les zones, le taux maximum étant applicable dans la zone 1 (Ile-de-France, PACA, Corse).

Le supplément familial (article 20 Titre I) est alloué au fonctionnaire en plus des prestations familiales de droit commun. Il comprend un élément fixe et un élément proportionnel. L’élément fixe ne dépend que du nombre d’enfants à charge. Il est indépendant du montant du traitement. L’élément proportionnel dépend à la fois du nombre d’enfants à charge et du montant du traitement. Piège : si les deux parents sont fonctionnaires, ils n’ont droit qu’à un seul supplément de traitement. Ils choisissent le traitement le plus élevé.

Les primes et indemnités diverses : l’art. 20 du titre I du statut ne donne aucune indication quant aux conditions d’attribution de ces indemnités ni sur leur mode de calcul. Il n’y a jamais eu de politique d’ensemble. Ces indemnités ont été créées au coup par coup par des mesures catégorielles, voire même des indemnités spécifiques à des corps. Une prime peut correspondre à des frais, à certaines obligations que le fonctionnaire peut avoir (sujétions spéciales), à une certaine qualification. Ou bien simplement parce que certains corps ont obtenu certains privilèges.

Les indemnités peuvent être attribuées soit uniformément à tous les membres d’un même corps ou alors leur montant peut être modulé également en fonction du rendement. Les fonctionnaires d’outre-mer bénéficient d’indemnités encore supplémentaires (indemnité d’éloignement). Ces primes représentent environ un millier d’indemnités différentes, certaines étant plus que substantielles, d’autres étant dérisoires. Esprit de corps : comportement du fonctionnaire qui pense d’abord aux intérêts de son corps plutôt qu’à l’intérêt général.

Si les indemnités se sont multipliées, c’est parce qu’elles permettent d’échapper aux contraintes et aux rigidités de la grille indiciaire ; on peut sous cette forme augmenter de façon substantielle les rémunérations de certains fonctionnaires sans que cela ait une répercussion sur l’ensemble des rémunérations de tous les fonctionnaires de la grille. L’autre avantage des primes et des indemnités est qu’elles ne sont pas prises en compte pour le calcul de la pension de retraite.

Malgré des rapports pour essayer de mettre fin à ce système, on reste dans la totale opacité. Il y a tout de même une grande différence entre la rémunération des fonctionnaires et la rémunération des salariés du secteur privé. Néanmoins, cette différence est moins absolue qu’on ne pourrait le croire. Le traitement est différent du salaire ; il est fixé de façon unilatérale. C’est la différence théorique. Effectivement, le traitement se rapproche du salaire de deux points de vue : maintenant, on assiste de plus en plus à des négociations, à une contractualisation globale du mode de fixation des rémunérations des fonctionnaires.

En second lieu, dans la fonction publique comme dans le secteur privé, le versement de la rémunération est subordonné à l’accomplissement du travail et c’est ce que l’art. 20 du titre I précise : les fonctionnaires n’ont ce droit à rémunération qu’après « service fait ». Première conséquence de la règle du service fait : il doit y avoir antériorité entre l’accomplissement du service et le paiement de la rémunération (ce qui ne veut pas dire que des avances ne peuvent pas être accordées aux fonctionnaires mais elles restent exceptionnelles et strictement limitées dans leur montant). Autre conséquence : les fonctionnaires perdent leur droit à rémunération en cas de service non fait, c’est-à-dire en cas de grève où s’applique la règle du 30^ème indivisible.

2. Le droit à la formation professionnelle

Art. 22 titre I → depuis la loi du 16/07/1971, tous les salariés ont un droit à la formation professionnelle continue. Pour cela, les employeurs cotisent à hauteur d’un certain pourcentage de la masse salariale. L’art. 41 de cette loi précisait que l’Etat devrait de son côté mettre en œuvre une politique de formation professionnelle semblable à celle qui est développée dans le secteur privé par sa portée et par les moyens employés. C’est ce que le statut général a repris en disant que les fonctionnaires ont droit à la formation permanente et qu’ils peuvent être tenus de suivre des actions de formation professionnelle dans les conditions fixées par les statuts particuliers. La formation est donc à la fois un droit pour tous les agents et une obligation pour certains d’entre eux.

Ex : l’avancement de grade est parfois réservé aux agents qui ont suivi une certaine formation.

Les modalités d’exercice du droit à la formation.

Le fonctionnaire peut bénéficier de décharges de service, de congés de formation et d’une mise en disponibilité.

• Décharge de service → le fonctionnaire continue de percevoir l’intégralité de son traitement. Les décharges de service ne sont alors que ponctuelles et très limitées. Pour l’ensemble de leur carrière, les fonctionnaires n’ont droit à l’heure actuelle qu’à un total de 24 jours de décharge de service au titre de la formation.

• Congé de formation → le fonctionnaire ne perçoit plus qu’une fraction de son traitement. En principe 85% du traitement. Dans ce cas, la durée totale des congés de formation ne peut excéder 3 ans pour l’ensemble de la carrière. Ces congés sont accordés dans la mesure où les nécessités du service le permettent.

Ex : TA Besançon 23/07/1998 → un congé de formation peut être refusé pour cause d’insuffisance de personnel de remplacement. D’autre part, ce droit peut être refusé faute de crédit. Etant entendu que l’Etat doit cotiser à hauteur de 0,20% du montant total des traitements inscrits au budget du ministère ou de l’établissement public concerné.

• Disponibilité → l’agent ne perçoit plus du tout son traitement.

Les types d’actions de formation.

On distingue 3 grands types d’actions de formation :

• Les actions de formation initiale (on dit également actions d’adaptation à l’emploi). Il s’agit notamment de la formation dispensée par les écoles de la fonction publique. Elle s’adresse aux agents qui sont recrutés (stagiaires). Ils bénéficient d’une décharge de service totale jusqu’à ce qu’ils aient terminé leur scolarité. Dans ce cas, l’Etat peut leur demander en contrepartie de s’engager à le servir pendant un certain temps à l’issue de leur scolarité, faute de quoi l’agent devra rembourser les dépenses correspondant à sa formation.

• Les actions de préparation au concours ou aux examens professionnels → il s’agit des concours internes qui permettent aux fonctionnaires d’accéder à un corps supérieur ou des examens professionnels organisés à l’intérieur d’un corps pour la promotion au grade supérieur.

• Les actions de perfectionnement → actions qui n’ont pas pour but de préparer un concours ou un examen mais qui permettent aux agents d’augmenter leur niveau de qualification ou de s’initier à des techniques nouvelles.

En plus de ces trois types d’actions, les agents peuvent de plus en plus bénéficier d’un « bilan professionnel », c’est-à-dire une sorte d’audit pratiqué par un organisme externe qui doit évaluer les possibilités de carrière du fonctionnaire et ses capacités et suggérer éventuellement un projet de formation. Ce bilan professionnel est pris en charge par l’administration mais l’organisme qui va faire l’audit doit être agréé. Désormais, la demande de bilan professionnel est de plus en plus combinée avec une demande de congé de formation.

3. Le droit à la protection

Droit pour les fonctionnaires d’être protégés dans l’exercice de leurs fonctions à la fois en tant que tels par rapport à leur hiérarchie (ex : protection contre le harcèlement) et contre les agressions des usagers (droit à la protection fonctionnelle).

La protection contre les agressions

Il faut entendre par agression toute forme d’acte de nature à porter atteinte au fonctionnaire. Nous distinguerons en vertu du statut d’abord le harcèlement sexuel et ensuite le harcèlement moral.

Le harcèlement sexuel est visé par l’article 6 ter du titre I, tel que modifié par une loi du 17/01/2002 sur la modernisation sociale dans son article 179. Ainsi est interdite toute mesure concernant le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation qui serait prise à l’égard d’un fonctionnaire en considération du fait qu’il a subi ou refusé de subir les agissements de toute personne (pas seulement d’un supérieur hiérarchique) dont le but est d’obtenir des faveurs de nature sexuelle à son profit ou au profit d’un tiers ou tout simplement à témoigner de tels agissements ou à les relater.

Le harcèlement moral est visé par l’article 6 quinquies du titre I introduit par l’article 178 de la loi du 17/01/2002, qui protège le fonctionnaire contre « les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions du travail susceptibles de porter atteinte à ses droits à et sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel

La protection fonctionnelle « active »

Art. 11 titre I : les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent conformément aux règles fixées par le Code pénal et les lois spéciales.

Article 11 Alinéa 3 : la collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer le cas échéant le préjudice qui en est résulté.

Sens de cette protection : protéger le fonctionnaire d’abord. Mais idée sous-jacente : permettre aussi au service public de fonctionner. Car une agression contre un agent du service public est une atteinte au bon fonctionnement du service. L’autorité responsable de ce service doit donc faire en sorte de protéger le fonctionnaire contre les agressions et, si elles ont eu lieu, d’en réparer les conséquences.

Cette protection a été étendue aux agents non titulaires. Elle incombe à la collectivité publique dont relève le fonctionnaire intéressé. Elle conduit la collectivité publique à réparer le préjudice subi. Si la collectivité publique a versé des dommages et intérêts à la victime, elle est subrogée dans les droits du fonctionnaire pour obtenir de l’auteur du dommage la restitution de la somme versée. L’administration dispose pour ce faire d’une action directe qu’elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant le juge pénal.

Art. 11 alinéa 2 : l’administration est tenue d’élever le conflit d’attribution lorsqu’un agent est poursuivi par un tiers devant le juge civil alors que le dommage causé a pour origine une faute de service. Si jamais l’administration n’a pas élevé le conflit, l’article 11 alinéa 2 prévoit que l’administration doit couvrir l’agent de la condamnation civile dont il a fait l’objet.

Enfin, l’administration est également tenue d’accorder sa protection à l’agent ou à l’ancien agent poursuivi devant une juridiction pénale pour des faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle ; c’est l’alinéa 4 de l’article 11.

L’application de toutes ces dispositions est subordonnée à l’existence d’un lien incontestable entre toutes ces menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages et les fonctions. Il faut que l’agent soit visé en tant que tel en raison de sa qualité de fonctionnaire, de ses activités de fonctionnaire ou de son comportement de fonctionnaire. Ainsi constituent des attaques au sens de l’article 11 des violences volontaires exercées sur la personne d’un fonctionnaire. En revanche, ne peuvent donner lieu à protection les attaques dont un fonctionnaire est l’objet en dehors de l’exercice de ses fonctions.

CE 10/12/1971 Vacher Desvernais → un inspecteur des finances s’est vu refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle contre des attaques diffamatoires dont il avait été l’objet de la part d’un conseil municipal mais parce qu’il avait tenté d’empêcher la construction d’un établissement scolaire sur un terrain communal en fait parce que ce terrain communal était attenant à la propriété d’un membre de sa famille. En agissant ainsi, cet inspecteur des finances avait donc entrepris des démarches en agissant de la sorte qui n’entraient pas dans le cadre de ses fonctions.

Autre exemple : un agent gréviste a priori ne sera plus protégé par la protection fonctionnelle.

TA Rennes 18/02/1988 → un agent de la Poste blessé au cours d’une rixe survenue alors qu’il participait à un piquet de grève n’est plus bénéficiaire de la protection fonctionnelle.

En revanche, il n’est pas nécessaire que l’agent n’ait aucune faute à se reprocher. Le fait qu’il ait commis une faute ou un erreur ou une maladresse ne suffit pas à lui faire perdre le bénéfice de la protection fonctionnelle sauf si cette faute, cette erreur, cette maladresse sont considérées comme une faute personnelle et non plus comme une faute de service. CE 24/06/1977 Dame Deleuze. Donc tant que la faute reste légère et qu’on ne peut pas en faire une faute personnelle, il peut y avoir protection fonctionnelle (car on reste dans le cadre d’une faute de service).

La protection est un droit pour les agents et une obligation pour l’administration. Seuls des motifs d’intérêt général peuvent justifier un refus de la part de l’administration de l’assurer. CE 14/02/1975 Paul Teitgen et CE 28/03/1969 Jannès. La protection fonctionnelle doit être assurée par tous moyens utiles et si le dommage n’a pu être évité, elle consiste alors à indemniser l’agent. L’administration est donc tenue d’intervenir même si l’intéressé a saisi la justice et ne peut invoquer un préjudice distinct de celui qui a été réparé par le juge (arrêt Teitgen). Elle est tenue d’intervenir même si elle n’a pas la possibilité d’exercer un recours contre l’auteur du dommage du fait que celui-ci est protégé par l’immunité parlementaire (arrêt Jannes) ou encore parce qu’elle n’a pas pu l’identifier. Après avoir indemnisé l’agent, l’administration s’efforce d’obtenir la restitution des sommes versées soit par voie de subrogation soit par action directe.

Depuis 2 lois relatives à la responsabilité pénale pour des faits d’imprudence ou de négligence, il y a une certaine complication du système. La loi du 13/05/1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits d’imprudence ou de négligence a été modifiée par une loi du 10/07/2000. Ces deux lois ont créé une situation particulière au regard du droit à la protection fonctionnelle.

En effet a été introduit depuis ces deux lois un nouvel article au titre I du statut : art. 11 bis A. Cet article prévoit qu’un fonctionnaire ou un agent non titulaire de droit public peut être poursuivi devant la juridiction pénale pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice des ses fonctions et relevant de l’imprudence, de la négligence ou du manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévu par les lois et les règlements. Dans ce cas, le fonctionnaire intéressé ne peut obtenir la relaxe qu’en démontrant qu’il a accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres à ses missions. Les poursuites pénales auxquelles un fonctionnaire se trouve ainsi exposé pour des faits liés à l’exercice de ses fonctions mais qui ne sont pas une faute intentionnelle ne constituaient pas cependant des « attaques » au sens de l’article 11 dans sa forme initiale et ne pouvaient donc pas donner lieu à la protection prévue par cet article.

C’est pour combler cette lacune que l’article 11 a été complété par l’article 11 bis A : la collectivité publique est tenue d’accorder au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle.

2. Les droits relatifs à l’exercice des libertés publiques

§1. La liberté d’opinion

Le principe

Art. 6 titre I : la liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires. Ce principe interdit à l’administration toute mesure discriminatoire fondée exclusivement sur les opinions du fonctionnaires.

Domaine politique : CE 1/10/1954 Guille → la filiation d’un inspecteur d’académie au parti communiste n’est pas constitutif d’une faute pouvant justifier une sanction disciplinaire.

Domaine religieux : l’administration ne peut exercer aucune mesure discriminatoire au vu des seules croyances religieuses de l’agents.

CE 8/12/1948 Demoiselle Pasteau → les seules croyances religieuses d’une assistante sociale dans un service d’hygiène scolaire ne peuvent motiver son licenciement.

CE 3/05/1950 Demoiselle Jamet → les seules croyances religieuses ne peuvent pas justifier le refus d’inscrire une institutrice suppléante sur la liste des admissibles à la titularisation.

CE 28/09/1988 Merlenghi → L’administration doit s’interdire d’inscrire les opinions des fonctionnaires dans leur dossier. Le dossier des fonctionnaires ne doit contenir aucune pièce faisant état de leurs opinions politiques, philosophiques, religieuses ou syndicales (CE 16/06/1982 Chéreul).

On rappellera également l’importance de l’arrêt Barel → les opinions politiques d’un candidat à l’ENA ne peuvent pas justifier en elle-mêmes un refus d’autorisation à concourir.

Les limites

La liberté d’opinion trouve ses limites dans l’obligation de réserve, quant à l’expression des opinions.

Expression dans l’exercice des fonctions 

Dans l’exercice de ses fonctions, le fonctionnaire est soumis à une obligation de stricte neutralité qui lui interdit de manifester ses opinions d’une manière quelconque. Cette obligation néanmoins est fondée sur le principe de neutralité des services publics qui s’applique notamment à l’égard des opinions politiques, philosophiques et religieuses des citoyens et sur le principe de subordination hiérarchique qui oblige le fonctionnaire à faire preuve de loyauté envers l’autorité hiérarchique, qu’il s’agisse du gouvernement, de la collectivité publique ou de l’établissement public auquel le fonctionnaire est rattaché (arrêt Guille).

La neutralité des fonctionnaires à l’égard des usagers du service public s’impose parfois avec une force particulière. Ainsi, les exigences du principe de laïcité imposent que l’enseignement soit dispensé dans le respect d’une part de cette neutralité par les programmes et par les enseignants et dans le respect d’autre part de la liberté de conscience des élèves ; CE 2/11/1992 M. Kherouaa et autres. Avis CE 27/11/1989 sur la laïcité de l’enseignement.

Avis contentieux CE 3/05/2000 M^lle Marteaux → le principe de laïcité de l’enseignement s’oppose à ce que les agents publics disposent, dans le cadre du service public, du droit de manifester leurs croyances religieuses. Il n’y a pas lieu d’établir une distinction entre les agents de ce service public selon qu’ils sont ou non chargés de fonctions d’enseignement. Le fait pour un agent du service de l’enseignement public de manifester dans l’exercice de ses fonctions ses croyances religieuses notamment par le port d’un signe destiné à marquer son appartenance à une religion constitue un manquement à ses obligations pouvant faire l’objet d’une sanction disciplinaire.

Au-delà de l’enseignement, même décision : TA Paris 17/10/2002 Mme Christine Ebrahinian. L’obligation de respecter la neutralité politique de l’enseignement est stricte. Ainsi sont interdites les réunions politiques dans les locaux d’un établissement d’enseignement ; CE 8/11/1985 Ministère de l’éducation nationale contre Rudent.

Le principe de stricte neutralité de l’enseignement comporte une exception : l’enseignement supérieur. Le principe de l’indépendance des professeurs de l’enseignement supérieur est un PFRLR (CE 20/01/1984).

TA Dijon 5/01/1999 M. S contre ministère de l’éducation nationale → Les propos racistes et haineux rédigés dans une publication interne par le professeur d’histoire d’un établissement privé (fonctionnaire) excèdent la liberté d’opinion reconnue aux fonctionnaires, portent atteinte au principe de neutralité de l’enseignement et méconnaissent l’obligation de réserve. Dès lors, en résiliant le contrat dont cet agent bénéficiait, le ministre de l’éducation nationale n’a pas entaché sa décision d’une erreur de droit.

Cas particulier du loyalisme nécessaire des hauts fonctionnaires.

CE ass. 13/03/1953 Teissier. En ce qui concerne les hauts fonctionnaires titulaires d’un des emplois à la décision du gouvernement, un certain loyalisme à l’égard du gouvernement peut être exigé d’eux. Ainsi, le ministre de l’éducation nationale a pu à bon droit mettre fin aux fonctions du sieur Teissier, directeur du CNRS, au motif que celui-ci avait refusé de désavouer les termes d’une lettre ouverte diffusée dans la presse par l’Union française universitaire dont le sieur Teissier était président d’honneur ; ces termes étaient des attaques violentes et injurieuses contre le gouvernement.

Le problème est de savoir où s’arrête et où commence la fonction d’emploi à la discrétion du gouvernement. Cette notion d’emploi supérieur à la décision du gouvernement s’effectue par le juge. N’ont pas été considérés comme exigeant un total loyalisme à l’égard du gouvernement :

CE 29/03/1991 Fraisse → les fonctions de directeur d’une école d’architecture ne sont pas considérées comme un emploi supérieur à la discrétion du gouvernement.

CE Mme Imbert-Quaretta → l’emploi de chef de bureau d’une administration centrale n’a pas été considéré comme un emploi supérieur à la discrétion du gouvernement.

Expression en dehors de l’exercice des fonctions

Le fonctionnaire retrouve sa liberté d’expression mais il est tenu à une certaine réserve qui s’apprécie eu égard à la nature des fonctions et aux circonstances. Le manquement à cette obligation de réserve constitue une faute pouvant donner lieu à une sanction disciplinaire.

L’obligation de réserve ne figure pas en tant que telle dans le statut général. Elle a été dégagée par la jurisprudence dans un arrêt du CE section 11/01/1935, Bouzanquet, à propos d’un fonctionnaire qui avait participé en Tunisie à une campagne de propagande électorale. C’est la base de l’obligation de réserve. On la trouve néanmoins dans certains textes : l’ordonnance du 22/12/1958 qui traite de la magistrature, dans le décret de 1963 concernant les membres du Conseil d’Etat, dans le statut des militaires (loi du 13/07/1972) et dans les textes statutaires des personnels de police.

Cette obligation de réserve impose aux fonctionnaires même en dehors de leur service de s’exprimer avec une certaine retenue, d’éviter, compte tenu des principes de subordination hiérarchique et de neutralité des services publics, toute expression outrancière d’opinions et de critiques injurieuses ou matériellement inexactes, et, d’une manière générale, toute manifestation d’opinion de nature à porter atteinte à l’autorité de la fonction. Cette réserve s’apprécie eu égard à la nature des fonctions et aux circonstances ; le fait de ne pas l’observer peut, sous le contrôle du juge administratif, être sanctionné sur le plan disciplinaire (JO 14/10/1959 réponse ministérielle n°845).

Cette obligation de réserve concerne tous les fonctionnaires, même les fonctionnaires investis d’un mandat syndical (CE 6/03/1953 Demoiselle Faucheux). L’appréciation du respect de l’obligation de réserve incombe au cas par cas, sous le contrôle du juge administratif, à l’autorité hiérarchique qui, elle, tient compte de divers éléments tels que le niveau de responsabilité du fonctionnaire (un haut fonctionnaire est soumis à une obligation plus rigoureuse qu’un agent d’exécution), la nature des fonctions, la publicité donnée à l’expression des opinions, du lieu où le fonctionnaire les a exprimées et enfin la circonstance que le fonctionnaire est investi ou non d’un mandat politique ou syndical (JO 23/12/1991).

Pour les magistrats, l’obligation de réserve est renforcée car ils sont investis d’une fonction qui les oblige plus que les autres à une réserve nécessaire à l’impartialité de la décision et à la confiance des justiciables. Ainsi, le fait pour un magistrat de donner dans une émission télévisée son opinion sur une affaire dont il est saisi constitue un manquement à l’obligation de réserve (CE 5/05/1982 Bidalou).

Les fonctionnaires de police sont eux aussi tenus à une obligation de réserve renforcée.

Question de l’étendue de l’obligation de réserve.

Ont été considérés comme manquements à l’obligation de réserve :

• Des propos diffamatoires (CE 11/02/1953 Touré).

• La participation à une manifestation contre un projet politique, interdite par le gouvernement (CE 27/05/1955 Dame Kowalewski).

• Le fait de distribuer des tracts et de haranguer des fonctionnaires pour les inciter à participer à une grève de caractère politique (CE 12/10/1956 Demoiselle Coquant).

• La publication par un gardien de la paix d’un dessin offensant pour le Président de la République (CE 10/01/1969 Melero).

• Le fait pour le secrétaire général du syndicat national du personnel pénitentiaire de publier dans son journal syndical un rapport dans lequel il déclarait que « toute la lie fasciste est revenue aux commandes des affaires du pays » et proclamait une solidarité totale avec un détenu (TA Paris 17/01/1956 Pastré).

• Le fait pour un haut fonctionnaire ingénieur général des télécommunications de se livrer, dans une campagne électorale, à des critiques de la politique de son ministre et invoquant sa qualité de haut fonctionnaire pour donner plus de crédibilité à ses attaques (arrêt Jannès).

• Le sieur Duffaut, maire d’Avignon avait été l’objet de graves accusations, de malveillances et d’incompétence publiques de la part du directeur du théâtre municipal d’Avignon (CE 28/04/1989 Duffaut) ; manquement à l’obligation de réserve.

• Le fait pour un ouvrier professionnel d’avoir tracé sur une palissade de chantier entourant l’hôtel de ville et sur des véhicules municipaux des inscriptions injurieuses à l’encontre du maire de la commune (CE 8/07/1991 De Martin et commune de Levallois-Perret). Mais eu égard à la nature et au niveau hiérarchique des fonctions de l’intéressé, le maire ne pouvait pas aller jusqu’à la révocation.

En revanche, ne constituent pas un manquement à l’obligation de réserve :

• Le fait pour un inspecteur des douanes de signer une motion adressée au président de la république en vue de mettre fin à la guerre d’Algérie (CE 13/07/1966 Ministre des finances contre sieur Leblanc).

• Le fait pour un gardien de la paix responsable syndical de n’avoir pas pu empêcher des gestes et des cris hostiles au gouvernement au cours d’une manifestation n’ayant pas été interdite (CE 26/07/1985 Ministre de l’intérieur contre Gandossi).

Les candidats à la fonction publique et l’obligation de réserve.

L’autorité chargée d’arrêter la liste des candidats admis à concourir a compétence pour apprécier dans l’intérêt du service si les candidats présentent les garanties requises pour l’exercice des fonctions auxquelles donne accès le concours. Cette autorité peut à cet égard « tenir compte de faits et manifestations contraires à la réserve que doivent observer ces candidats » (CE ass. 28/05/1954 Barel).

Avis CE 21/09/1972 : les dispositions constitutionnelles qui imposent la laïcité de l’Etat et celle de l’enseignement, c’est-à-dire la neutralité de l’ensemble des services publics et en particulier la neutralité du service de l’enseignement à l’égard de toutes les religions, ne mettent pas obstacle par elles-mêmes à ce que des fonctions de ces services soient confiées à des membres du clergé d’une religion.

Obligation de réserve et droit syndical.

Arrêt D^lle