Partager l'article ! chapitre 5: Chapitre 5 : Les obligations du fonctionnaire L’obligation d’assurer les fonctions L’exercice personnel ...
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Art 25 titre I : le fonctionnaire doit assurer personnellement les fonctions liées à l’emploi occupé et se conformer aux règles du service. « Les fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée, lucrative de quelque nature que ce soit. »
CE 18/12/1953 Fresnais : Le chirurgien qui se décharge sur un interne du soin d’opérer un malade manque à ses obligations.
CE 14/03/1975 Rousseau : De même le magistrat président de tribunal qui ne rédige pas lui-même les jugements, néglige ou transforme les règles de la procédure civile.
Un fonctionnaire ne peut se décharger sur un autre agent d’une partie de ses responsabilités que par voie de délégation autorisée.
Le fonctionnaire exécute les obligations de service. Il doit aussi exécuter ses heures de service (celles qui sont définies dans leur nature et leurs modalités par l’autorité compétente). Toute absence irrégulière (non autorisée) est fautive car elle porte atteinte au principe de continuité du service public. Le même principe interdit l’abandon de poste.
Le fonctionnaire est en principe tenu à une obligation de résidence : il peut être obligé d’établir sa résidence personnelle au lieu de sa résidence administrative. Cette obligation doit être prévue par le statut particulier du fonctionnaire pour lui être imposée (CE 10/01/1992 ONF contre Hautin).
Un fonctionnaire doit rejoindre le poste dans lequel il est affecté, même si l’affectation est irrégulière (CE 9/02/1949 Manach).
Le fait de s’absenter sans autorisation ou de rester en congé après l’expiration de la durée légale constitue une faute : CE 23/02/1968 Legrand.
Interdiction de cumul d’emplois.
Art. 25 titre I, décret-loi du 29/10/1936 (toujours en vigueur). Ce décret-loi traite du cumul de rémunérations, de fonctions et de retraite des fonctionnaires. L’ordonnance de 1959, le statut de 1946 ne l’ont pas remis en cause. Et le statut actuel non plus. Il s’applique aux fonctionnaires et agents de l’Etat, aux fonctionnaires territoriaux et aux agents de tous les services publics.
Il existe de nombreuses dérogations au principe : art. 3 du décret-loi → l’interdiction de cumul ne s’applique pas :
A la production d’œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques ; les fonctionnaires peuvent publier librement ces œuvres et en retirer l’entier bénéfice.
Aux enseignements, expertises et consultations. Les fonctionnaires peuvent effectuer des expertises, donner des consultations aux usagers sur la demande des autorités administratives (CE 30/11/1994 Moukouri). Ils peuvent donner des enseignements.
A l’exercice de professions libérales. Les membres du personnel enseignant peuvent exercer les professions libérales mais si elles découlent de la nature de leurs fonctions.
Ainsi, les professeurs des facultés de droit peuvent exercer la profession d’avocat. Ils ne peuvent pas plaider en justice dans les litiges intéressant l’Etat (CE 6/10/1976 Sieurs Badinter et Bredin → un professeur de droit exerçant simultanément la profession d’avocat ne peut assurer la défense d’une personne poursuivie pour fraude fiscale devant un tribunal correctionnel ; ce type d’infraction porte directement atteinte au patrimoine et à l’autorité de la puissance publique.
Les professeurs d’EPS peuvent exercer la profession de maître nageurs ou de maître de gymnastique mais à condition de ne pas instituer pour exercer ces activité une entreprise commerciale → CE 8/11/1963 Sieurs Le Fay et Denis. En revanche, la profession de masseur kinésithérapeute n’a pas été considérée comme découlant de la nature des fonctions de professeur d’éducation physique (même arrêt).
L’instituteur qui veut exercer la profession de psychanalyste ne s’est pas vu autorisé à l’exercer car cette profession ne découle pas de la nature des fonctions d’instituteur → CE 22/07/1992 Sobol.
CE 8/02/1967 Plagnol → inspecteur des impôts qui n’a pas pu sans y être autorisé exercer à titre lucratif des fonctions de conseiller auprès d’entreprises privées. Il avait invoqué le fait qu’il était enseignant à l’Ecole nationale des impôts.
Art. 25 titre I complété par la loi du 3 janvier 2001 : les agents publics occupant un emploi à temps non complet peuvent être autorisés à exercer à titre professionnel une activité privée lucrative.
Il y a des activités qui sont expressément interdites dans les textes. L’interdiction du cumul est bien la règle dans le décret-loi de 1936 mais ce décret-loi a néanmoins tenu à interdire expressément certaines activités privées :
Activités commerciales. L’art. 4 prohibe la réalisation de bénéfices provenant d’opérations présentant un caractère commercial. Le gouvernement, à 3 reprises, a consulté le CE pour savoir quelle était la portée de cet article et de l’incompatibilité entre la qualité de fonctionnaire et la qualité de commerçant et notamment si elle s’applique à des fonctions exercées dans des organes dirigeants des sociétés commerciales. Ces 3 consultations ont donné lieu à trois avis :
CE 9/02/1949 → Un fonctionnaire peut-il être membre du conseil d’administration d’une SA ? De telles fonctions sont interdites à moins que la société soit une société de famille ou qu’elle ait un objet désintéressé.
CE 24/09/1952 → Un fonctionnaire peut-il être membre du conseil de surveillance d’une SARL ? Ces fonctions sont également interdites sauf si elles n’entraînent aucune rémunération ou avantage matériel.
CE20/07/1955 → Un fonctionnaire peut-il exercer les fonctions non rémunérées de PDG d’une SA à but non lucratif ? Réponse positive ; les fonctions de Président d’une SA impliquent en règle général l’exercice d’une activité commerciale et doivent donc être interdites aux fonctionnaires.
Travaux d’architecture et de topographie : ingénieurs des corps civils et militaires de l’Etat et agents placés sous leurs ordres. Il leur est expressément interdit de participer à la préparation de projets et plans pour l’exécution de travaux d’architecture ou de topographie pour des collectivités autres que l’Etat.
Toute infraction à ces dispositions entraîne obligatoirement une sanction disciplinaire et le reversement par voie de retenue sur le traitement des rémunérations irrégulièrement perçues.
Le statut ne fait pas allusion à cette interdiction mais le cumul de plusieurs activités publiques est en principe interdit par l’art. 7 du décret-loi du 29/10/1936. Le même article autorise immédiatement des dérogations. Les cumuls sont autorisés dans la mesure où ils ont une durée limitée et où ils ne portent pas sur plus de 2 emplois. En aucun cas le cumul ne doit préjudicier à l’exercice de la fonction principale. Il doit être autorisé par décision conjointe des deux administrations intéressées. Le contrôleur financier doit donner un avis favorable dans les deux administrations.
Art. 9 décret-loi de 1936 : la rémunération alors effectivement perçue dans ce cas ne peut pas aller au-delà du montant du traitement principal majoré de 100%. Le traitement principal est celui de l’emploi le plus important.
Art. 28 titre I : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. »
CE 28/01/1972 Fédération générale des syndicats de la police CGT et autres → « tout fonctionnaire est tenu de se conformer aux ordres qu’il reçoit de ses supérieurs hiérarchiques sauf s’ils sont manifestement illégaux et de nature à compromettre gravement un intérêt public ».
Le principe selon lequel le pouvoir hiérarchique appartient à l’autorité supérieure est un PDG ; CE Queralt. Voir aussi Jamart, 1936.
Le seul fait qu’un ordre soit illégal n’autorise pas le fonctionnaire à désobéir.
CE 26/06/1989 Mme Chardon : refus d’une mutation dans l’intérêt du service de cette personne de la bibliothèque municipale aux archives municipales.
CE 21/07/1995 Bureau d’aide sociale de la Ville de Paris : refus d’obéir à l’ordre d’assurer une permanence téléphonique au motif que cette fonction n’était pas prévue par le statut particulier de l’intéressé. L’ordre était illégal ; le fonctionnaire devait néanmoins s’y soumettre.
Pour que la désobéissance soit légitime et même obligatoire, il faut non seulement que l’ordre soit manifestement illégal mais aussi que cet ordre soit de nature à compromettre gravement un intérêt public ou le fonctionnement du service public.
CE 10/11/1944 Langneur : le fonctionnaire auquel est ordonné d’accomplir un acte constitutif d’un délit doit désobéir. Le maire donnait à son subordonné l’ordre d’inscrire ses gardes du corps sur la liste du fonds de chômage de la commune.
CE 3/05/1961 Pouzelgues : ordre de substituer une pierre sans valeur à une pierre précieuse placée sous scellé.
Certains articles du Code Pénal sanctionnent les abus d’autorité commis par les personnes exerçant une fonction publique à la fois contre les fonctionnaires et contre les particuliers, notamment discrimination, atteinte à la liberté individuelle, atteinte au secret des correspondances.
Mais aucune poursuite disciplinaire pour refus d’obéissance ne peut être engagée à l’encontre d’un agent qui a usé de son droit de se retirer d’une position de travail dangereuse pour sa sécurité ou sa santé.
CE 27/03/1987 Mme Bourdy → les fonctionnaires doivent respecter les prescriptions générales concernant l’organisation du service dont ils dépendent. Dans cette espèce, il s’agissait du refus de respecter les horaires de service.
Les fonctionnaires doivent obéir aux ordres qui leur sont donnés : CE 18/01/1963 Perreur.
Constitue aussi un manquement au devoir d’obéissance le refus pour un fonctionnaire de se soumettre aux inspections dont ils doivent faire l’objet en vertu de leur statut : TA Strasbourg 18/02/1982 Mme Clément.
Le refus de rendre compte à son supérieur hiérarchique est un manquement au devoir d’obéissance.
Un responsable syndical, comme tout autre fonctionnaire, est intégralement soumis au devoir d’obéissance (CE Perreur).
Exemples de manquement à l’obligation de respect de l’obéissance hiérarchique :
CE 29/03/1993 Ministre de l’intérieur : fait pour un gardien de la paix convoqué par son chef de service de se présenter en tenue de sport alors que le règlement lui imposait d’être en uniforme.
CE 6/07/1984 Fernandez : fait pour un agent de répondre grossièrement aux remontrances de son supérieur hiérarchique.
CE 27/02/1985 Madame Panarari : fait pour un agent de refuser à plusieurs reprises de rendre compte de son emploi du temps à son directeur.
CE 23/03/1987 Mme Bourdy : les fonctionnaires doivent respecter les prescriptions générales concernant l’organisation du service dont ils dépendent (horaire de service).
Refus d’obéir aux ordres : CE 31/05/1985 Fresne, CE 18/01/1963 Perreur, CE 29/06/1990 Savigny, CE Panarari.
CE 18/01/1963 Perreur : un responsable syndical est intégralement soumis au devoir d’obéissance.
C’est l’obligation de désintéressement. Sont des manquements à la probité : la prise illégale d’intérêt, la concussion, la corruption, l’atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics et la soustraction et le détournement de biens.
Avant l’entrée en vigueur du Nouveau Code Pénal, c’était l’ingérence. Elle est visée par l’art. 25 du titre I et l’art. 432-12 du Code Pénal.
Art. 25 titre I : les fonctionnaires ne peuvent prendre, par eux-mêmes ou par personne interposée, dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre leur indépendance.
Cette interdiction est renforcée par le Code Pénal qui considère comme un délit le fait pour une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’un service public de prendre, recevoir ou conserver un intérêt quelconque dans une entreprise dont elle a en tout ou partie la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement.
Les statuts particuliers de chaque fonction publique (art. 72 titre II, art. 95 titre III, art. 90 titre IV) et l’article 432-13 du Code Pénal disposent que pendant un délai de 5 ans suivant la date à laquelle un fonctionnaire a cessé ses fonctions, il lui est interdit de prendre toute sorte d’intérêt tels que ceux évoqués ci-dessus.
CE ass. 6/12/1996 Société Lambda : définition large du sens de société privée. En l’espèce, le CE a considéré que le Crédit Foncier de France, société dont le capital était réparti entre l’Etat et des actionnaires privés, était une entreprise privée et que le fonctionnaire en cause qui avait été nommé au poste de sous-gouverneur du Crédit Foncier de France exerçait en fait avant sa nomination un contrôle direct sur l’établissement en sa qualité de chef de service à la direction du Trésor. Sa nomination a été annulée.
Chaque administration est dotée désormais d’une commission de déontologie.
Art. 432-10 Code Pénal : fait de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publiques une somme qui n’est pas due ou qui excède celle qui est due ou encore fait d’accorder une exonération ou franchise de droits, contributions, impôts ou taxes en violation des textes législatifs ou réglementaires.
Art. 433-1 Code pénal. C’est un délit constitué par le fait pour un fonctionnaire d’accepter les offres, promesses, dons, présents ou avantages qui leur sont proposés directement ou indirectement par une personne en vue d’obtenir de lui soit qu’il accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de sa fonction, soit qu’il abuse de son influence en vue d’obtenir des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable.
Art. 432-11 Code Pénal : fait pour un fonctionnaire de solliciter ou d’agréer directement ou indirectement des offres, promesses, dons, présents ou avantages quelconques soit pour accomplir ou s’abstienir d’accomplir un acte de sa fonction ou facilité par sa fonction soit pour abuse de son influence en vue de faire obtenir des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable.
Art. 432-14 Code pénal : est condamné le fait pour un fonctionnaire de procurer ou tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires garantissant la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics. Le délit peut résulter d’une simple complaisance même non vénale ou d’un simple favoritisme.
Par exemple le fait d’avantager une entreprise en la faisant bénéficier seule d’informations qui la favorisent par rapport aux concurrents.
Art. 432-25 et 432-15 Code pénal : fait pour un fonctionnaire, un comptable public ou l’un de ses subordonnés de détruire, détourner, soustraire un acte ou un titre des fonds publics ou privés, des effets, pièces ou titres en tenant lieu ou tout autre objet qui lui a été remis.
Art. 26 titre I : « les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées par le Code Pénal ».
Les fonctionnaires « doivent faire preuve de discrétion professionnelle. »
Art. 226-13 Code Pénal : la révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire est puni d’une peine d’emprisonnement et d’amende.
Exceptions : le fonctionnaire qui a connaissance dans l’exercice de ses fonctions de renseignements sur des personnes, qu’il s’agisse d’autres fonctionnaires ou de personnes étrangères à l’administration, peut communiquer ces renseignements à son supérieur hiérarchique pour l’exécution du service.
En revanche, le fonctionnaire serait coupable de violation du secret professionnel s’il communiquait ces renseignements en dehors de toute nécessité de service ou de toute obligation légale de le faire même si ces renseignements sont connus (CA Paris 9/11/1966 Faure Petrus) et même sans intention de nuire.
Il est possible au fonctionnaire de communiquer des informations lorsque l’intéressé a donné son accord (ex : communication de l’adresse à un tiers). La communication est obligatoire en cas de dénonciation de crimes ou délits ; communication de renseignement aux autorités de justice ; témoignage en justice ; communication du dossier individuel d’un agent soit sur sa demande soit en cas de procédure disciplinaire ; communication aux services fiscaux, douane, etc.
Elle n’est pas prévue par le Code Pénal. Elle a pour seule base le statut (art. 26 titre I). Cette obligation de discrétion impose au fonctionnaire de ne pas divulguer les faits et informations dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions, de ne pas détourner ou communiquer à des tiers les pièces ou documents de service. Les fonctionnaires ne peuvent être déliés de cette obligation que par une disposition expresse d’un texte (ex : loi 17 juillet 1978 sur la communication des documents administratifs) ou par une décision expresse de l’autorité dont ils dépendent.
Les fonctionnaires ne doivent faire état d’un fait ou d’une information ou n’utiliser un document que dans la mesure nécessaire à l’exécution du service. L’interdiction s’applique à tout le monde ; CE 6/03/1953 Demoiselle Faucheux.
L’indiscrétion peut résulter de la transmission d’une information orale ou d’un document. Généralement, elle consiste à détourner le document lui-même pour le livrer à un tiers. Est assimilée au détournement la photocopie d’un document. L’indiscrétion est finalement la règle aujourd’hui.
L’indiscrétion ne peut faire l’objet que d’une sanction disciplinaire et non pas d’une sanction pénale, ce qui limite considérablement l’effet protecteur de cette obligation par rapport aux tiers.
Cette sanction ne peut plus être appliquée lorsque le manquement à l’obligation de discrétion professionnelle est constaté après que le fonctionnaire coupable a quitté la fonction publique.
Le fait d’avoir agi en tant que membre d’une CAP ou d’un CTP n’est pas une circonstance atténuante.
Elle concerne le comportement du fonctionnaire dans le service et en dehors du service. CE 9/07/1965 Pouzenc : les injures proférées par le sieur Pouzenc sur un ton violent dans les bureaux de la mairie en présence du maire sont incompatibles avec la réserve incombant à tout fonctionnaire et spécialement à un chef de bureau dans ses rapports avec ses collègues et ses subordonnés.
TA Amiens 3/06/1986 Seckel : l’obligation de réserve peut aller jusqu’à imposer une certaine tenue. Le TA a estimé qu’une tenue vestimentaire négligée, le fait de se faire raser les cheveux en épargnant une mèche frontale et une touffe de cheveux dans la nuque sont incompatibles avec les fonctions d’autorité exercées par les agents techniques forestiers, qui sont des agents assermentés habilités à constater certaines infractions, en contact permanent avec les exploitants forestiers et le public et tenus au port de l’uniforme.
Pour apprécier le manquement à l’obligation de réserve, comme pour apprécier le manquement à d’autres obligations telles que le principe de laïcité et de neutralité, le juge utilise la technique du faisceau d’indices et tient compte notamment de l’exercice par l’agent de prérogatives de puissance publique.
CAA Lyon 27/11/2003 Ben Abdallah : concerne l’obligation de respecter le principe de laïcité et de neutralité des services publics. Le juge utilise le faisceau d’indices : pour déterminer la gravité d’une faute justifiant une suspension, le juge tient compte de la nature et les fonctions de l’agent, l’exercice ou non de prérogatives de puissance publique et l’exercice ou non de fonctions de représentation.
En matière d’obligation de réserve, l’obligation est appréciée différemment lorsque le fonctionnaire agit dans le cadre d’une mission syndicale, ce qui ne va pas jusqu’à exonérer certains responsables syndicaux de leur totale obligation de réserve. Finalement, au-delà de l’obligation de réserve, le fonctionnaire doit observer un comportement de dignité ; certaines fautes sont considérées comme des atteintes à l’honneur professionnel.
Conclusion : la déontologie s’impose au fonctionnaire. C’est l’ensemble des devoirs ou des obligations qui s’imposent aux membres d’une institution, c’est-à-dire d’un groupe social organisé. Ce qui est le cas de la fonction publique qui, comme toute institution, est hiérarchisée et soumise à une autorité chargée d’édicter des principes d’action que cette autorité doit faire respecter sous la menace de sanctions.
Ces principes se traduisent généralement en règles écrites, parfois codifiées (ex : la déontologie médicale, que les médecins s’engagent à respecter par serment et au respect desquelles veille le Conseil de l’Ordre des médecins).
Il n’y a pas de Code général de déontologie pour la fonction publique. Néanmoins, certains fonctionnaires ont un Code de déontologie qui résulte du décret du 18 mars 1986 (police nationale). Il existe des règles dont certaines sont écrites dans le statut général, d’autres dans des textes qui s’y rattachent, d’autres enfin dans le Code Pénal. D’autres en revanche ne sont pas écrites. Elles ont été dégagées par la jurisprudence qui les rattache aux principes généraux du service public : continuité, neutralité, égalité, désintéressement, adaptation permanente du fonctionnaire à sa mission et aux besoins des usagers.
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